7月7日，北京大学法学院教授、中国法学会财税法学研究会会长刘剑文在出席由中国行为法学会、中南大学联合举办的《中国法治实施报告(2024)》发布会暨“进一步全面深化改革与法治实施”专题研讨会上发表《进一步深化财税改革与财税法实施》主旨演讲。以下为演讲摘要。

2024年6月27日，中共中央政治局召开会议，研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题，决定于于7月15日至18日，在北京召开二十届三中全会。可以预见，将于会上通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，必将对高质量发展和中国式现代化建设产生深远影响。作为国家治理的基础和重要支柱，财税改革牵动党和国家事业发展全局，几乎每一轮重大改革，都从财税改革起步、以财税改革为突破口。站在这一历史时点，回顾已有的财税改革成果，展望财税改革的深化发展方向，商讨如何进一步推进财税法治建设，具有重要意义。

一、 改革成果的简要回顾

党的十八大以来，我国财税法治建设步入“快车道”，在财政领域和税收领域，均取得丰硕成果。

在财政领域，财政体制改革成果尤为突出。央地事权与支出责任改革，是十八届三中全会以来的改革重点。2016年国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出，要“坚持法治化规范化道路”，“适度加强中央的财政事权”，“支出责任与财政事权相适应”。在此基础上，以2018年国务院《关于基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》为起始，相继出台了医疗卫生、科技、教育、交通运输等一系列领域中央与地方财政事权和支出责任划分的具体改革方案。2022年6月，国务院《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》更是对省以下财政体制法治化建设作出了顶层设计。事权和支出责任划分取得了重大推进。

在税收领域，税收法定原则稳步落实。自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首提“落实税收法定原则”至今，我国税收立法进程明显加快，现行18个税种中，已有13个税种完成立法。民主原则持续落实，公平原则持续优化，纳税人权利在制度层面得到更好的保障，税收的良法善治渐入佳境。

二、 财政体制改革深化的整体思路

地方政府债务问题，是我国财政体制问题的综合体现。深化财政体制改革，可以地方债问题的解决为切入点，从收支管三维，洞视问题的成因，作出针对性调整。

（一）收入维度：地方税体系的健全与收益分配秩序的调整

地方政府债务风险的形成，财力不足是最直接的原因。经济的高质量发展，离不开积极财政政策的作用，而这又以充足的财政收入为前提。地方政府债务的规模及隐性债仍然存在的现实，无不反映出经济社会发展所需的资金依然得不到完全满足的现状。“十四五”规划提出，要“健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”。对此，应至少从两方面入手。

其一，健全地方税体系。我国现行地方收入，以共享税收入为主体，缺乏地方主体税种。地方主体税种应以税基宽广、税源稳定、便于地方征管的财产税或所得税作为优先选项。从比较法及税制原理分析，房地产税、遗产与赠与税是典型的地方专属直接税税种。虽然短期内开征新税种有比较强的现实困难，但从中长期看，二者的开征是大势所趋，新一轮财税体制改革过程中，可在适当时机予以推进。

其二，继续适度调整收益分配秩序。2019年，国务院发布《关于实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出按照“定基数、调增量”收入分享模式，后移消费税征收环节并稳步下划地方。消费税在传统上属于中央税，现行的消费税改革在事实上已使其成为共享税，这一举措有效提升了地方政府的财政收入水平。未来，仍可循此思路，深化消费税改革，提升地方收入水平。

（二）支出维度：央地事权与支出责任划分法治化的持续推进

地方政府债务风险的形成，支出责任畸重是另一成因。1994年的分税制改革初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架，为我国建立现代财政制度奠定了良好基础。但中央与地方财政事权和支出责任划分仍不尽合理，在地方财力不足时必然导致收入获取不规范现象发生。对此，要想从根本上解决问题，需从央地财政关系法治化上持续推进。

规范化和法治化是实现稳定性和确定性的重要手段，稳定性和确定性相较财政集权分权比例的确定更为重要，这只有采用立法手段才能真正实现。6月27日召开的中央政治局会议明确指出，进一步全面深化改革，要坚持以制度建设为主线，完善基本制度，创新重要制度；要坚持全面依法治国，及时把改革成果上升为法律制度。这与财政法定原则的要求不谋而合。

财政法定原则要求，财政领域的基本事项应由立法机关通过法定程序制定的法律加以规定，具体而言，有财政宪定、财政体制法定和财政收入、支出及监管法定三个层次。央地财政关系作为财政体制的重要内容，自然应遵循法定的要求。从比较法上看，政府间关系较为成熟稳定的国家均通过制定专门的财政基本法和收支划分法实现政府间财政关系的稳定性与确定性。对此，可适机推进我国财政基本法和收支划分法的制定，以法治手段巩固既有改革成果，并推动改革继续向理想样态迈进。

（三）监管维度：以健全现代预算制度为核心

地方债务风险的形成，与预算监督的失效有着不可分割的关系。预算法作为财政法中的“龙头法”，预算监督的有效实施可实现地方债的有效治理。在新一轮财税体制改革的当下，应从落实人大预算监督权，健全现代预算制度入手，可先从以下两方面切入。

其一，全口径预算的进一步落实。《预算法》规定，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，明确了“全口径”预算管理的基本要求。隐性债务收支作为地方政府收支的组成部分，包含在其中显然是“全口径”要求的应有之义。目前，受内涵界定和统计口径模糊的影响，仍缺少权威且统一的隐性债务统计和披露平台。未来，应推进消除对地方政府隐性债务的认识分歧，使之成为风险识别的依据，并以此为基础，落实人大对隐性债的监督权。

其二，强化预算硬约束。我国财政体制中长期存在的预算软约束使市场形成了“兜底预期”，而此种预期的存在，难以约束地方政府过度举债行为，致使中央政府监管效果打折扣。早在2023年年初，中央就已经明确表态，对地方政府债务，坚持“谁家的孩子谁抱走”，中央财政不救助的原则。应通过构建以地方政府债务资金运行管理、风险控制、危机化解及纠错问责为主要内容的配套保障机制，压实地方主体责任，最终实现地方债务的有效控制。

三、 税制改革深化的渐进路径

税收是经济社会发展和民生改善的坚实保障，深化税制改革，必须全面推进税收法治建设，充分发挥税收法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。税制改革的深化，应以税收立法工作的推进为抓手，可分短期任务和长期任务两方面落实。

（一）短期任务：推动税收立法计划高质量落实

《十四届全国人大常委会立法规划》将增值税法、消费税法、关税法和税收征管法列为条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。在当下，优先推进此四部税法的制定或修订，是深度契合高质量发展需要的必然选择。税制改革的深化，应以此为第一阶段的任务。

1.关税立法：以服务高水平对外开放为指向

为积极有效应对国内国际形势变化，强化关税作为国内国际双循环调节器的作用，对接国际高标准经贸规则要求，2024年4月26日，十四届全国人大常委会第九次会议审议通过了《关税法》。《关税法》的制定是落实税收法定原则和推动涉外法治发展的重要立法成果，对规范关税的征收和缴纳、维护进出口秩序、促进对外贸易、推进高质量发展、维护国家主权和利益、保护纳税人合法权益具有重要意义。

2.增值税立法：以推进简并税率改革为核心

增值税，作为我国财政收入的第一大税种，立法和改革的重要性自是无需赘述。增值税的立法早在2008年的《十一届全国人大常委会立法规划》中就以“增值税等若干单行税法”的表述列入第一类项目中，在十三、十四届人大立法规划中均单独列为第一类项目，并在2022年及2023年完成了草案的两次审议仍未通过。增值税的立法，时间跨度长，牵涉面广，难度较高。目前，增值税法草案三审所面临的最主要问题还是税率是否以及如何简并。考虑到增值税立法二三审间隔时间较长，这或许意味着增值税税率的简并很有可能在三审时取得突破。

3.消费税立法：以推进征收环节后移为重点

消费税在财政收入中的比重虽不及增值税，但也是重要来源，在十三、十四届人大立法规划中，均将消费税法作为第一类项目规定。目前，地方政府正面临财力严重不足问题，在无法新设地方主体税种的情况下，借消费税立法的契机，如何适当调整央地收入分配秩序，是新一轮财税体制改革所需解决的重点问题，消费税在此承担重要职责。

4. 税收征管法修订：以实现征纳双方权义平衡为目标

税收征管法不同于一般的实体税种法，在“税法总则”出台前，其需担负税收“基本法”的功能。而其自2001年大修之后，至今未有大的调整。在这快速变革的时间里，科技与商业迭代发展，税收实体规则不断更新，征管从以票控税向以数治税升华蜕变，纳税人权利保护理念深入人心，时代呼唤一部更成熟征管法的出台。税收征管法的任务繁重，在二十余年的实践中暴露出的问题颇多，修订必然面临较大的调整。诸如清税前置问题、税收滞纳金上限等诸多问题，均亟需在税收征管法的修订中予以明确。

（二）长期任务：推动税法总则、税法典的制定

随着13部税种法的相继出台，税收法律体系初步形成，但这仅是税收法律体系建设的初级阶段。分散立法模式导致各税种法之间、税种实体法与程序法之间相重复、冲突的问题，法律漏洞不可避免。从长期看，在税收法律体系建设迈入 “精细立法”的新阶段，税法总则、税法典的制定意义重大。税法总则对税法体系的完善作用，具体表现在以下三方面。

第一，确保税法体系的连贯性。连贯性是形式上的基本要求，其要求体系内部无逻辑矛盾，目前我国税收立法的连贯性有待提升。例如，授权性规定这一共性内容在各税种法中重复出现，“面貌”不一。再如，税收征管法第8条第3款所明确的纳税人依法享有申请减税、免税与退税的权利，远不足以涵盖税种法中出现的抵扣、抵免、加速折旧、亏损结转、缓缴等措施的范围等等。税法总则通过统一规定共性规则，有助于实现税法体系的连贯性。

第二，提升税法体系的融贯性。融贯性强调实质价值上的统一。通过在税法总则中确立恰当的原则体系，既能协调规则间理念与价值冲突，也为规则体系构筑的刚性法治模型引入柔性的一面。同时，各原则可最终追溯到宪法中的元价值与理念，于整个法领域内构建起“网状式”价值统一体。

第三，有助于指导税法分则的完善。我国当前处于经济体制转轨时期，税制也必然随着经济体制改革而不断完善。即便是已经制定法律的税种也面临着不断修改的命运，更遑论至今尚未完成立法的税种。税法总则规定了税收的基本原则和一般规则，即使经济生活或经济体制发生变化，也只需要制定、修改和废除税收实体和程序部分内容，税法基本内容的稳定性仍然可以得到保证。

全国人大常委、社会建设委员会副主任委员、中国法学会副会长、中国法学会民事诉讼法学研究会会长景汉朝，最高人民检察院副检察长张雪樵，原最高人民法院党组副书记、副院长，第十三届全国人大宪法和法律委员会副主任委员，中共十八届中央纪律检查委员会委员、常委江必新，中国行为法学会会长董治良，最高人民法院咨询委员会委员、中国法学会案例法学研究会会长胡云腾，中华全国律师协会会长高子程，中国法律援助和司法行政英烈关爱救助基金会秘书长张建华等到会并发表讲话。

武汉大学法学院教授、中国法学期刊研究会副会长秦前红，中央党校（国家行政学院）一级教授、中国法学会行政法学研究会顾问胡建淼，中国人民大学法学院教授、中国商业法研究会副会长刘俊海，中央财经大学法学院教授、中国法学会证券法学研究会副会长兼秘书长邢会强，中国社会科学院法学所研究员、中国法学会经济法学研究会顾问王晓晔，北京大学法学院教授、中国社会法学研究会副会长兼秘书长叶静漪，天津大学法学院院长、讲席教授、中国法学会环境资源法学研究会学术委员会主任孙佑海，浙江大学网络空间安全学院双聘教授、中国行为法学会学术委员会副主任王春晖等十位国内著名法学专家分别发表专题演讲，从法学各领域分别阐述了进一步全面深化改革与法治实施的重大关系。

责任编辑：欧阳雪