7月7日，中国法学会环境资源法学研究会学术委员会主任、天津大学法学院院长、讲席教授孙佑海在出席由中国行为法学会、中南大学联合举办的《中国法治实施报告(2024)》发布会暨“进一步全面深化改革与法治实施”专题研讨会上发表《进一步全面深化改革与环境法实施》主旨演讲。以下为演讲摘要。

站在全面深化改革，全力推进中国式现代化建设的高度，我认为，在研究环境法实施的问题上，应当以维护生态安全为根本要求，扎实推进环境法有效实施。

一、我国环境法实施取得伟大成就

党的十八大以来，我们把环境保护和生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，狠抓了环境保护法律的实施，决心之大、力度之大、成效之大前所未有，我国环境保护事业发生了历史性、转折性、全局性变化。在环境执法的加持下，我国在环境质量、生态保护、绿色转型等方面都取得重大成就，天更蓝、地更绿、水更清。新时代环境保护和生态文明建设的成就举世瞩目。一些环境法律中的重要法律工具，逐步彰显“钢牙铁齿”，有效遏制了严重环境违法行为。“按日计罚”“查封扣押”、“环评区域限批”、“行政拘留”和“限产停产”等重要法律工具的严格执行，是近年来环境保护法律实施的显著亮点。

二、我国环境法实施领域存在的主要问题

环境法律实施中出现的问题主要表现为两个方面，一是环境执法不严的问题，二是环境执法中的“一刀切”，亦称“执法过严”的问题。

（一）环境执法不严的问题

首先，根据实地调研和走访了解的情况看，生态环境保护的理念需要进一步提升，一些地方“保护优先”和“预防为主”的原则尚未成为当地处理经济发展与环境保护关系的指导原则，党委和政府对环境质量负责制度尚无具体的追责程序，在经济下行的压力面前，导致一些地方放松对环境保护的监管。

其次，政府部门之间在环境保护监督管理方面缺乏协调配合，限制一些环境管理措施的有效发挥，环境监管体制需要进一步优化。

再次，公众参与环境保护的途径、方式和能力存在明显不足，环境公益诉讼的范围有待拓宽。

此外，一些地方政府和管理部门的执法能力和水平还需要进一步提升，人民群众对此意见不少。

（二）环境执法的“一刀切”或“过严”的问题

有些地方的环境执法存在偏差，认为是越严越好，有的采取“一刀切”的执法方式。比如，一些“一刀切”的环境执法方式加大了企业的运营成本。如生态环境部2019年通报的典型案例显示，陕西省某市打着大气污染治理的旗号，违规设立多处进出城区的重型车辆冲洗站，规定进出站的车辆无论是否干净都必须交费洗车。这种违背基本法理的执法方式遭到广大司机的强烈不满。

再如，有的地方盲目追求快速“见效”。记者们在长江沿岸某地采访时发现，畜禽和水产养殖业一度比较兴盛。在加大环境保护工作力度时，一些地方政府直接推出了“一刀切”的关停措施。由于前期并未给群众预留足够的时间，搞突击关停，导致大量水产品集中上市，价格下跌，许多养殖户因此遭受了巨大损失，导致政府与群众的关系紧张。  

还如，一些地方在创建文明城市、卫生城市，或者对环保巡视工作发现问题进行整改时，往往希望政策“马上见效”，类似“无猪镇”“无鸡镇”等环保要求，背后都是追求环境治理“立竿见影”的“一刀切”政策所致。

还如，有的地方推进农村厕所革命要求在限定时间内全覆盖，所有集镇、村居厕所都必须采用栅格式污水处理。实际上，当地已纳入污水管网收集三年计划，各类生活污水都将集中收集处理。按“一刀切”的治理要求，设施用不了两年就都会“闲置”，造成资金的极大浪费，由于两套设备的叠加配置，更是加剧了环境污染和资源浪费。

以上“一刀切”式的“过严”的环境执法，实际上损害了环境法的有效实施。这样的法律实施，绝不是有效的法律实施。

三、环境立法和环境法实施应当以维护生态安全为根本要求

这里就存在一个问题，我国的环境立法和执法，最根本的要求是什么？我认为，最根本的要求就是维护国家生态安全。我们应当将维护国家生态安全，作为制定环境法律和执行环境法律的根本原则。

“生态安全”一词是20世纪后半期提出的概念，是“一个国家赖以生存和发展的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态”，通常具有两重含义：一是指生态系统自身是否安全，即其自身结构是否受到破坏，功能是否健全；二是指生态系统对于人类是否安全，即生态系统所提供的服务是否能满足人类生存发展的需要。我国在2000年发布的《全国生态环境保护纲要》中，第一次明确提出了“维护国家生态环境安全”的目标。

改革开放以来，我国经济社会得到快速发展，但资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势日益严峻，生态安全问题已经成为关系人民福祉和民族未来的大事。习近平总书记指出，我们既要重视传统安全，又要重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。要明确将生态安全纳入国家安全体系之中。这是党中央在准确把握国家安全形势变化新特点、新趋势基础上做出的重大战略判断和部署。党的二十大报告更是将维护生态安全置于国家极为重要的战略地位。

根据维护国家生态安全的要求，我们在环境执法和司法时，都要认真考虑维护国家生态安全的重大原则。如果一个地方的生态环境的容量很小，那么就应当实施严格的环境保护措施。但是，如果一个地方的生态环境容量很大，当地人民的最大要求是尽快改变收入过低的状况，及解决生存的问题，而且适当发展经济并不影响国家的生态安全，那么，有关部门的执法活动，就应当注意给他们一定的生存的空间，而不应强调环境保护法律的执行越严越好。更不允许出现环境执法的“一刀切”。

四、全面深化改革、保障环境法实施的几点建议

为全面深化改革，更加有效保障环境法实施，笔者提出以下建议。

（一）根据维护生态安全的根本要求，加快制定生态环境法典和相关法律良好的环境立法是实现良好的环境执法和环境司法的必要前提。为此，笔者建议将保护生态安全作为生态环境法典的重要立法目的之一，与此同时，还要加强其他相关环境法律的制定工作，比如应对气候变化方面立法、生物多样性保护方面的立法，等等。

（二）根据保障生态安全的根本要求有效实施环境法

第一，要按照生态安全的理念，来加强环境执法能力和环境司法能力建设。如果环境保护法律的执法者与司法者有着维护生态安全的理念，他们就能够在执法司法时掌握合适的“度”，就可以避免出现“机械执法”的现象。政府有关部门在执法时，绝不是越严越好，绝不应该对小错实施重罚，而是需要考虑是否对维护国家生态安全有利？在维护国家生态安全的原则下，环境立法要考虑因地制宜、因时制宜，环境执法和环境司法也要考虑因地制宜、因时制宜。为此，要显著提升环境执法者和环境司法者的能力和水平，这是防止出现“机械执法”问题产生的治本之策。

第二，根据维护生态安全的根本要求落实环境保护党政同责制度。有关机关在追究环境法律责任时，不能仅仅追究政府的责任。一些地方作出重大经济决策行为，既然是由党委、政府共同决定的，那么，环境法律和相关党内法规也应约束地方党委负责人的行为。同时，在具体追责过程中，既要追究相关政府负责人的责任，也要追究相关党委负责人的责任。

第三，根据维护生态安全的根本要求，需要进一步加大环境信息公开的力度，进一步发挥社会和公众监督的作用。广大人民群众依法及时知情和依法监督，有助于保障环境执法和环境司法的质量。今后，人民群众的依法知情权和监督权需要进一步保障，进一步体现社会主义制度的优越性。

第四，为维护生态安全，根据中国国情，需要进一步发挥公益诉讼的作用。党的二十大报告专门强调，“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”。这是突出以人民为中心，彰显人民立场价值导向，实现“中国式现代化”的重要战略举措，也对检察机关在公益诉讼领域如何更好发挥职能作用提出了更高要求。各级检察机关和社会组织近年来在开展公益诉讼方面取得显著成就。建议今后的法治实施报告，将公益诉讼方面的成就和内容进行适当补充和强化。

全国人大常委、社会建设委员会副主任委员、中国法学会副会长、中国法学会民事诉讼法学研究会会长景汉朝，最高人民检察院副检察长张雪樵，原最高人民法院党组副书记、副院长，第十三届全国人大宪法和法律委员会副主任委员，中共十八届中央纪律检查委员会委员、常委江必新，中国行为法学会会长董治良，最高人民法院咨询委员会委员、中国法学会案例法学研究会会长胡云腾，中华全国律师协会会长高子程，中国法律援助和司法行政英烈关爱救助基金会秘书长张建华等到会并发表讲话。

武汉大学法学院教授、中国法学期刊研究会副会长秦前红，中央党校（国家行政学院）一级教授、中国法学会行政法学研究会顾问胡建淼，中国人民大学法学院教授、中国商业法研究会副会长刘俊海，中央财经大学法学院教授、中国法学会证券法学研究会副会长兼秘书长邢会强，中国社会科学院法学所研究员、中国法学会经济法学研究会顾问王晓晔，北京大学法学院教授、中国法学会财税法学研究会会长刘剑文，北京大学法学院教授、中国社会法学研究会副会长兼秘书长叶静漪，浙江大学网络空间安全学院双聘教授、中国行为法学会学术委员会副主任王春晖等十位国内著名法学专家分别发表专题演讲，从法学各领域分别阐述了进一步全面深化改革与法治实施的重大关系。

责任编辑：欧阳雪