7月7日，武汉大学法学院教授、中国法学期刊研究会副会长秦前红在出席由中国行为法学会、中南大学联合举办的《中国法治实施报告(2024)》发布会暨“进一步全面深化改革与法治实施”专题研讨会上发表《新时代宪法实施与监督的伟大成就》主旨演讲。以下为演讲摘要。
党的二十大报告进一步明确了中国式现代化的重大理论命题，而中国式法治现代化是中国式现代化的有机组成部分。在推进中国式法治现代化的过程中，作为治国安邦总章程的宪法为之提供了根本法上的规范依据与保障。徒法不能以自行，宪法的生命在于实施。党的二十大报告也明确指出，“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。”今年是现行宪法公布实施40周年，40年来的实践充分证明了这是一部符合国情、保障人民群众当家作主、与时代发展同频共振的社会主义好宪法。习近平总书记在署名文章《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法实施40周年》中，用“七个必须坚持”凝练了党自成立以来不断推进宪法实践与宪法理论中国化、时代化，全面贯彻实施宪法的科学经验。未来，保证宪法全面实施的制度体系仍需不断健全，以期为中国式现代化建设做好法治保障，护航伟大复兴中国梦。
一、新时代十年我国宪法实施取得的主要成就
十年来，中国宪法实施可以分为理论成就与实践成就两个方面。在理论成就方面主要有两点：
第一，形成了系统完整的习近平有关宪法实施的思想，是习近平法治思想的重要组成部分。习近平总书记一系列关于宪法实施的重要论述与表达，例如“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现”。这些论述坚持宪法至上，对于新时代的宪法实施具有统领性、基础性、全局性意义。
第二，宪法层面形成了具有中国自主性和本土性的知识体系与话语体系。中国正在经历百年未有之大变局，要实现中华民族的伟大复兴，无疑需要摆脱西方学术话语体系的桎梏，建构面向中国历史与实践的法学自主知识体系与话语体系，进而引领与推动中国法治发展。在中国的语境下，宪法并非西方所讲的政治国家和社会两分中的“最高法”，而是在政治经济社会中具有最高法律效力的“根本法”，必须形成一套属于自己的自主知识体系与话语体系。在这方面，我国已经取得了一定成就，比如强调宪法的实施要坚持党的领导、坚持以人民为中心、坚持中国特色社会主义道路、坚持全过程人民民主、坚持“五位一体”总体布局与“四个全面”战略布局等等。
中国宪法实施的实践成就主要可以概括为四点：
第一，中国特色社会主义法治体系的建设进程不断加快。当下，中国特色社会主义法治体系既包括以宪法为统领的国家法律体系，也包括以党章为根本的党内法规体系。在国家法律层面，通过民法典的编纂、重点领域立法等，实现了宪法精神与价值向部门法辐射。例如，宪法上的基本权利规范能够指引和保障民法典编纂过程中对民事权利的确认。国家在对待基本权利时既要秉持消极立场，同时又需要积极创设条件促成基本权利的实现。这一理念在民事领域同样适用，从公私法划分的角度来说，这是基本权利功能在私法领域的体现。我国宪法对基本权利的规定采用列举方式，民法典的编纂一方面可以促进基本权利的具体化，在民事审判中确保基本权利的实现，另一方面又可以对尚未列举的基本权利以民法途径予以保障。民法典编纂完成后，其有效实施需要一定条件，这与宪法实施的程度密切关联。伴随着“社会主义市场经济”写入宪法，自改革开放以来，社会主义市场经济不断发展完善，这为民法典的有效实施奠定了充分的市场基础与环境。又如十三届全国人大履职以来，不断加强生态环境保护领域的立法工作。我国宪法上有若干生态文明建设的相关条款，既为生态环境保护立法工作提供了规范指引，又为环境立法提供了合宪性基础，继而推动中国特色环境法治迈向高台阶。在党内法规层面，由于宪法规定的内容直接或间接体现在党内法规之中，执政党便通过自我革命的方式推进党的建设。一是在功能意义上，党内法规能够为宪法实施注入新动能；二是在行宪逻辑上，执政党领导人民群众修改宪法、维护宪法、遵守宪法，继而促进宪法的全面实施。
第二，夯实了具有中国特色的宪法实施监督制度，促进了宪法实施制度的成熟化和定型化。“八二宪法”修改时，十分关注宪法实施与宪法监督，并在宪法文本中作了相应的制度设计。但是关于是否建立专门的机关来维护宪法，促进宪法实施并保证宪法监督，理论界一直存在诸多讨论，实践层面也在不断探索，以至于监督法和立法法在试图确立相关制度时无法达成一致，只能暂时搁置。直到党的十九大报告明确提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，至此，理论界围绕推进合宪性审查工作开展了一系列学术讨论，提出了若干制度设计，实务部门也与之积极互动。2018年修宪之后，随着“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，全国人大常委会在同年6月22日作出决定，宪法和法律委员会正式担负起推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等专责机关职能。合宪性审查工作的推进，已从政策层面指引转向实践中具体探索该项制度机制的健全。近年来，备案审查制度也日趋活跃、成效卓著。全国人大法工委备案审查室早在2004年5月就已设立，专司法规与司法解释的备案审查工作，但在相当长时间内，对外公布的审查工作进展等情况十分有限。随着宪法实施与监督制度机制的不断健全，合宪性审查工作的逐步推进，备案审查工作也从“鸭子凫水”逐渐转变为“乘风破浪”。自2017年起，全国人大常委会法制工作委员会已连续5年向全国人大常委会作关于备案审查工作情况的报告。从历年备案审查工作报告来看，一是备案审查的制度机制与工作规范已日趋完善，例如备案审查衔接联动机制业已建立，备案审查信息平台建成并正式运行，法规、司法解释备案审查的工作办法与工作程序也陆续制定出台。二是违宪违法的规范性文件得以纠正，“有件必备、有备必审、有错必纠”的方针予以落实，备案审查的制度刚性不断显现。三是随着中国迈进新时代，人民群众的法治意识逐渐增强，对备案审查制度的期待颇高，一个直观例证即法工委近年来接收、处理公民和组织提出的审查建议数量呈上升趋势，人民群众通过这一渠道，积极参与合宪性、合法性审查工作。四是除以往的合法性审查事例以外，合宪性、涉宪性事例的处理情况也开始对外公布，这对社会各界理解我国宪法的规定、原则和精神而言意义重大。与此同时，地方人大备案审查工作也在稳步推进，我国的备案审查工作已全景式铺开。备案审查制度在保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民合法权益、维护国家法制统一等方面亦发挥了重要作用。
第三，厚植宪法信仰，形成全社会遵从宪法的文化与氛围。我国的现行宪法于1982年12月4日公布施行，为了纪念这一日子，全国人大常委会决定设立国家宪法日。12月4日原来是我国的法制宣传日，国家宪法日的设立，是继续强化宪法宣传教育活动之举，也是通过特定时间、仪式、场景来增强全社会的宪法意识、树立宪法信仰、弘扬宪法精神的重要制度安排。2018年起，为进一步推动宪法的全面贯彻实施，中宣部、司法部与全国普法办公室联合部署开展了“宪法宣传周”活动。2015年全国人大常委会作出决定，明确国家工作人员应当在就职时公开进行宣誓，随后将宪法宣誓制度正式写入宪法。国家工作人员关系各级各类国家机关的运转，自然是宪法实施的重要主体。当前我国所确立的宪法宣誓制度，正是突出对领导干部这个“关键少数”宪法意识的培养，将宪法教育作为各级领导干部教育的重要内容。党的十八大以来，随着各级各类表彰体系的健全与实践的不断丰富，宪法所规定的国家勋章荣誉制度也在不断落实。一方面，党和国家功勋荣誉表彰制度体系的健全，本就是从立法、立规的层面推动宪法规定的具体化；另一方面，国家勋章、荣誉称号的系列颁授活动，既是宪法宣传教育的有益实践，又是对宪法精神理念的生动诠释。
第四，依据宪法和基本法有效实施对特别行政区的全面管治权。特别行政区是我国单一制国家结构之下特有的地方行政区域，意在维护国家主权，实现国家统一，更好地解决历史遗留问题。中国宪法为“一国两制”的实施提供了坚实的宪法保障，使“一国两制”的伟大构想得以法制化。我国宪法第67条第4项规定，全国人大常委会有权解释包括基本法在内的法律。近年来，为了推进宪法在港澳地区准确、有效地实施，维护宪法权威和港澳地区的宪制秩序，我国完善了全国人大常委会对基本法的解释制度。我国宪法在第31条明确特别行政区内实行的制度，按照具体情况由全国人大以法律规定；在第62条第13项声明，全国人大有权决定特别行政区的设立及其制度。全国人大作为最高国家权力机关，行使宪法权力，作出关于香港维护国家安全的法律制度和执行机制的决定，也是全国人大在香港回归后首次就涉港重大问题作出宪制性决定。全国人大虽然通过香港基本法第23条，将禁止危害国家安全行为的立法权授予特区，但香港特区的立法进度却一直迟缓。该项决定应时而生，全国人大常委会也据此制定香港国安法，这对构建香港维护国家安全的制度体系，健全国家安全制度体系而言意义重大。此后，全国人大及其常委会陆续作出了关于香港特别行政区立法会议员资格问题与选举制度的决定,并相应修改完善基本法。为保证特别行政区居民中的中国公民依法享有参与管理国家事务的权利，全国人大常委会还专门制定了特别行政区全国人大代表选举办法。另外，全国人大常委会近年来推进对港澳地区法律的备案审查工作，这同样有利于“一国两制”的基本国策以及宪法和基本法得到全面准确有效实施。
二、新时代十年我国宪法实施取得的宝贵经验
总结我国宪法实施的经验，是坚定宪法自信的需要，是通过宪法凝聚社会共识、保障国家长治久安、推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。十年来，我国宪法实施的经验可以概括为三点，未来需要一以贯之。
第一，坚持和加强党对宪法工作的全面领导。习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中强调，坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是宪法得以全面实施的根本保证。党的领导早已体现在国家的各个领域，现行宪法第五次修改后，坚持党的领导正式上升至根本法层面，上升为国家意志，党的领导的宪法保障更为健全。历史地看，中国共产党自成立以来，就在领导着人民制定宪法、修改宪法、实施宪法。在这一过程中，党对宪法实施与监督机制的认识也在不断深化。党的十八届四中全会提出，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全宪法实施和监督制度；党的十九大提出，要推进合宪性审查工作；党的十九届四中全会和二十大均指出，应健全保证宪法全面实施的制度体系。在宪法修改的实践中，也形成了先由中共中央提出修改宪法建议，再由全国人大常委会根据中共中央的修宪建议提出宪法修正案草案，最后交由全国人民代表大会审议的宪法惯例。现行宪法颁布实施至今，每一次宪法修改都在推动着宪法不断发展，与时俱进。比如2018年通过的宪法修正案，就将国家监察体制改革的成果载入根本法，提升监察法治监督质效，进一步健全党和国家监督体系，有效推动行使公权力的公职人员遵守宪法、维护宪法，严格依照宪法法律开展工作。
第二，坚持宪法的社会主义性质。中华人民共和国是社会主义国家，中国宪法是具有鲜明社会主义性质的宪法，这与资本主义国家的宪法有着本质区别，宪法实施必须以坚持宪法的社会主义性质为前提。中国宪法的社会主义性质具体表现在很多方面：在思想基础上，坚持马克思主义宪法理论；在宪法原则上，根本政治原则是坚持党的领导，权力制约与监督则是基本原则，这与资本主义宪法所强调的“分权原则”“三权鼎立”有着根本区别；在国家性质和国家形式上，我国宪法确认的国体是人民民主专政，政体则是人民代表大会制度，我国宪法的诸多制度设计都是为了充分体现并保障人民当家作主，人民性是我国宪法的根本属性等。以人民代表大会制度为例，我国宪法规定，全国人民代表大会监督宪法的实施。以宪法文本为据，全国人大及其常委会为推动宪法实施机制的首要机关。2021年10月14日，习近平总书记在中央人大工作会议上指出，全国人大及其常委会要完善宪法相关法律制度，保证宪法确立的制度、原则、规则得到全面实施。全国人大及其常委会积极行使宪法赋予的权力，推动宪法各项制度的实施与健全。全国人大及其常委会能动履职的过程，就是实施具有社会主义性质宪法的过程。具体来说，主要包括如下方面：一是全国人大作为政治机关的属性不断强化。执政党依宪治国、依宪执政，通过设立党组的方式，与全国人大及其常委会联系起来，常委会党组向党中央定期汇报工作，贯彻执行党中央的重大方针政策。二是作为国家权力机关，全国人大及其常委会不断畅通民意表达，充分发挥民主主渠道的功能，这是国家权力机关民主属性的体现。为确保广大人民群众充分参与到管理国家与社会事务中来，代表法与选举法相关规定不断完善，而基层立法联系点的设立也为立法全过程人民民主提供了载体。三是全国人大及其常委会为有效履行宪法规定的职责，需要提高机关自身的工作能力。譬如从立法工作来看，截至2022年9月，全国人大通过了宪法修正案1部，全国人大及其常委会新制定法律69件，修改法律237件，通过有关法律问题和重大问题的决定99件次，作出立法解释9件。这是改革开放以来，历届人大立法中未曾出现过的成就。在这一过程中，立法的系统性、整体性、协同性、实效性不断增强，宪法在立法中的核心地位功能得到巩固。四是作为代表机关，为充分密切与人大代表的联系，以及人大代表与人民群众的联系，全国人大及其常委会通过多项举措，察民情、惠民意、聚民智。譬如强化代表对常委会工作的参与，建成全国人大常委会组成人员联系人大代表制度。
第三，坚持从中国国情出发。我国有特有的民族传统，也有几千年来形成的特有法治文化，我国的根本政治制度是人民代表大会制度，正因如此，宪法的有效实施必须立足中国国情进行相应的制度设计。例如法院可否直接援引宪法条款对私法领域的争议作出裁判？部门法中尚未具体化的基本权利的司法救济途径是否可行？司法解释应如何恪守边界？我国的政体是人民代表大会制度，宪制结构中人民代表大会也是唯一的国家权力机关，所谓的“违宪审查”“司法审查”背离我国的政治结构。若法院不受约束地援引宪法作为裁判依据，那么便会掏空宪法以外的其他法律规范存在的空间；若法院在裁判说理中开展宪法解释工作，势必会产生巨大的社会风险与政治风险。栗战书委员长在十三届全国人大常委会第三十一次会议上讲话强调，“绝不能放弃中国政治制度的根本，坚决反对、抵制和防止西方所谓‘宪政’、多党竞选、三权鼎立、两院制、司法独立的侵蚀影响”。也就是说，在关系党和国家前途命运的重大问题上，必须要立基于我国的制度实际。
坚持从中国国情出发，并不意味着排斥他山之石，而是要坚持宪法实施和监督的内在规律。观察域外制度经验，要对法律制度机制的本源有充分的考证与掌握，基本要求是要知晓制度生长背景中的政治环境、功能导向，在充分了解制度机理的情况下，进一步思考其与中国制度的兼容度。早年间的法律移植浪潮中，许多域外概念并非从制度母国引进，由此产生的概念错乱使得制度理论研究出现偏差，所服务的制度实践同样偏轨。近年来，学界对于法律语词的考辨、对国外制度误读的澄清，便是坚定理论自信，创新发展中国特色社会主义法治理论的自觉工作。在看到域外制度优势的同时，也要关注到该项制度机制运行中存在的问题，这是证立其可以引进至国内的必要前提。我国的宪法实施与监督机制的健全，离不开世界宪制文明发展的时代背景，但吸收、引入先进经验与成果，不能机械照搬、简单复制，要从多个维度充分论证其能否解决我国宪法实施中的现实问题。
三、我国宪法全面实施的未来展望
第一，我国的宪法实施和监督，亟需启动宪法解释制度。习近平总书记在纪念现行宪法公布施行40周年署名文章中强调，要落实宪法解释程序机制。这关乎宪法实施与监督制度化法规化的水平。无论是合宪性审查还是备案审查，都关乎宪法解释问题，如果不建立规范的宪法解释机制，优化宪法解释权属，明确宪法解释程序，使其更具有可操作性，可能会给宪法实施带来诸多不便。当前，我们对宪法解释的功能期待相对熟稔，而对于宪法解释程序机制展开的思考却并不充分。
第二，当前我国的合宪性审查、备案审查制度实践虽然成绩瞩目，但是还存在诸多需要进一步优化之处，合宪性审查、备案审查能力和质量仍有待提高。如不同审查主体在合宪性审查中的关系尚需进一步理顺，备案审查结论存疑的预防机制与纠错机制还不健全，备案审查范围的确定仍有待理论上的补强论证等。重大政治制度的设计必须顾及到多方政治力量的利益权衡，重大政治体制改革的推进也必须稳中求进。
第三，我国的法治体系是一个特殊的法治体系，与近代其他国家所形成的一元化法治体系不同，我国是由党内法规和国家法律共同构筑的二元化法治体系。党内法规与国家法律在适用范围、调整对象、功能定位等方面有所区别，但在推动实现中国式现代化的目标上又是协调一致的。党的二十大报告在对全面依法治国各项工作予以部署安排时，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”便是一个重点环节。在这一现实背景下，如何实现党内法规与国家法律的衔接协调，以及二者在合宪性审查、备案审查等机制上的衔接调适，仍需要进一步探索。事实上，这也可以转化为党内法规与国家法律构建良性的互动机制，以推动宪法全面实施制度体系的不断完善。尤其在中国特色社会主义法治语境下，宪法实施机制的构筑不能离开党内法规制度的资源供给。
第四，宪法实施离不开加强宪法理论研究和宣传教育工作。习近平总书记在纪念现行宪法公布施行40周年署名文章中再次重申，宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。对此，一方面要提高全党、全民尤其是领导干部的“从宪”“护宪”和“守宪”意识，领导干部这个“关键少数”的宪法意识，某种程度上决定了宪法实施的效果。当然，宪法宣传教育的深入还要关注重点群体、重点载体与重点阵地。例如，学宪法、讲宪法要从娃娃抓起，这是因为青少年是民族和国家的未来与希望，应注重在教育事业中推进宪法意识的培育。另一方面，中国自主性和本土性的宪法学科体系、学术体系和话语体系建设仍应持续加强，中国宪法理论研究应密切结合中国宪法实施体制机制与宪法实践品格，讲好中国宪法故事。宪法理论研究和宣传教育工作的推进是系统工程，要通过多种途径正确引导人民群众对宪法规定、原则和精神的理解，推动宪法实施成为全体人民的自觉行动。
第五，当前我国已经进入数字时代，法治范式也正在出现新一轮重构。数字时代所产生的数字风险，必然会对人类生活产生诸多影响，也会使得社会风险变得更加复杂、更加难以预防。在传统意义上，宪法对权力资源的配置、对基本权利的保障，在数字时代下均受到一定冲击。譬如以人工智能为代表的大数据分析，会产生对基本权利的干预问题。那么，对基本权利的干预程度如何评估？怎样根据具体场景对基本权利赋予不同程度的保护？具体方案设计又该如何在法律规范体系中呈现？在此背景下，宪法如何进一步凸显它的现实引领作用和对法治秩序的规范作用，对人权的保障作用，以及应对重大风险挑战的能力，就成为宪法实施乃至整个法治实施所亟须回应的重大命题。
全国人大常委、社会建设委员会副主任委员、中国法学会副会长、中国法学会民事诉讼法学研究会会长景汉朝，最高人民检察院副检察长张雪樵，原最高人民法院党组副书记、副院长，第十三届全国人大宪法和法律委员会副主任委员，中共十八届中央纪律检查委员会委员、常委江必新，中国行为法学会会长董治良，最高人民法院咨询委员会委员、中国法学会案例法学研究会会长胡云腾，中华全国律师协会会长高子程，中国法律援助和司法行政英烈关爱救助基金会秘书长张建华等到会并发表讲话。
中央党校（国家行政学院）一级教授、中国法学会行政法学研究会顾问胡建淼，中国人民大学法学院教授、中国商业法研究会副会长刘俊海，中央财经大学法学院教授、中国法学会证券法学研究会副会长兼秘书长邢会强，中国社会科学院法学所研究员、中国法学会经济法学研究会顾问王晓晔，北京大学法学院教授、中国法学会财税法学研究会会长刘剑文，北京大学法学院教授、中国社会法学研究会副会长兼秘书长叶静漪，天津大学法学院院长、讲席教授、中国法学会环境资源法学研究会学术委员会主任孙佑海，浙江大学网络空间安全学院双聘教授、中国行为法学会学术委员会副主任王春晖等十位国内著名法学专家分别发表专题演讲，从法学各领域分别阐述了进一步全面深化改革与法治实施的重大关系。
责任编辑：欧阳雪
